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谋划“十四五”自然资源高水平供给 促进形成高质量发展新格局

【信息来源:中国自然资源报 】 【作者:刘天科】 【发布时间:2020-12-11】 【预览:

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)提出,以推动高质量发展为主题,加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局?!督ㄒ椤分薪?0条战略部署,直接勾画出新格局下自然资源高质量供给的路线图。作为生态文明建设的物质基础、空间载体、能量来源和构成要素,自然资源高效开发、公平分配、顺畅流通和节约消费事关整个国民经济循环的畅通。我们应坚持系统观念,找准自然资源供给在新格局构建中的定位,认清各自然生态要素在山水林田湖草生命共同体中的角色,不断提升各类资源和生态产品供给体系对满足国内需求的适配性,高水平用好自然资源全球化配置红利,促进形成高质量发展新格局。

一、以优质耕地守粮食安全、护生态健康

习近平总书记指出,这次新冠肺炎疫情如此严重,但我国社会始终保持稳定,粮食和重要农副产品稳定供给功不可没。我国实行最严格的耕地?;ぶ贫纫岳?,粮食安全保障作用日益凸显,2019年粮食产量实现十六连增。但仍应看到,我国人均耕地不足1.5亩,不及世界平均水平的一半;长期高强度、超负荷利用导致的耕地质量退化问题凸显。

进入新时代,人民对美好生活的追求、全球贸易争端的复杂性和不确定性等给耕地?;ぬ岢隽诵乱?。未来五年,我国粮食供需将持续呈现“紧平衡”状态,持续增长的人口态势、人口粮食消费结构转变将增加粮食消费需求,城镇化、工业化加速推进、土壤污染和淡水资源缺乏使供需平衡愈发困难,中美贸易争端及国际粮价持续下行等因素作用下,我国粮食贸易逆差可能会进一步扩大,加剧国家粮食安全风险。此外,以往的耕地占补平衡中,部分地区补充耕地出现了耕地“上山”“下滩”“填?!薄拔Ш钡炔坏弊龇?,不仅导致耕地质量进一步下降,更对生态系统造成了严重破坏,不利于可持续的耕地?;?。

《建议》明确“以保障国家粮食安全为底线,坚持最严格的耕地?;ぶ贫取薄吧钊胧凳┎亓赣诘?、藏粮于技战略”“推行草原森林河流湖泊休养生息,加强黑土地?;?,健全耕地休耕轮作制度”。笔者认为,“十四五”时期,一要坚守“谷物基本自给、口粮绝对安全”战略底线,以粮食生产功能区、重要农产品生产?;で氐?,合理确定各省耕地保有量、科学划定并严守基本农田?;は?,确保优质耕地优先种粮。二要改革完善耕地占补平衡制度,推进基于产能核算的“占优改劣”制度;加快实施高标准农田建设,改善农机装备、农业水利、仓储物流等设施条件,稳步提升耕地质量。三要着力提升耕地生态健康水平,以水土平衡为目标,调整优化耕地结构布局,有序开展生态退耕,完善差别化耕地生态补偿机制。四要创新耕地?;ふ?,发展多种形式适度规模经营模式,进一步调动地方和产权主体?;じ氐幕?。

二、以集约空间转增长动力、促高效转型

“十三五”时期,全国节约集约用地水平逐年提高:新增建设用地总量控制在3256万亩以内;经济增长的用地消耗不断下降,单位国内生产总值建设用地使用面积下降20%;土地城镇化优于人口城镇化的趋势初步扭转。但仍要看到,我国城乡建设仍以外延扩张的发展模式为主,2018年全国人均城镇工矿建设用地146平方米、人均农村居民点用地317平方米,超过国家标准上限;存量土地仍未充分盘活,2020年初,全国2017年底前批而未供土地仍有约1450万亩。

“十四五”时期是我国跨越中等收入陷阱关键时期,国内市场消费将成为经济增长最主要拉动力量,人口老龄化对用地结构产生了新需求,城乡发展进入了双向流动阶段。在人均土地资源不足的基本国情下提升土地资源供给对需求的适配性,是未来五年节约集约用地的关键。

《建议》在提升产业链供应链现代化水平、统筹推进基础设施建设、实施乡村建设行动、深化农村改革、推进以人为核心的新型城镇化等篇章为建设用地节约利用指明了方向。笔者认为,“十四五”期间,一要更精准科学地调控建设用地总量,完善城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策。二要加强土地要素有效供给,促进畅通产业链供应链,支持战略性新兴产业发展,保障新型基础设施、加快交通强国建设、推进能源革命、加强水利基础设施等统筹推进建设,保障高质量发展需求。三要畅通土地资源供给循环,深化土地管理制度改革,加快土地要素确权和市场化进程,完善土地出让收入分配机制,促进土地要素流动效率。四是提升土地要素供给质量,推进以人为核心的新型城镇化,实施城市更新行动和乡村建设行动,保障养老用地,满足全体人民日益增长的美好生活需求。五要通过土地供给促进消费,探索通过土地等要素使用权、收益权增加中低收入群体要素收入,推动农村一二三产业融合发展,拓宽增收空间,助力开拓城乡消费市场。六要创新存量土地“造血”机制,完善“增存挂钩”机制,深入推进存量用地开发利用“放管服”改革。

三、以绿色矿业促转型升级、保资源安全

“十三五”时期以来,我国地质找矿取得新进展:截至2019年底,天然气、锰、铝土等34种重要矿产资源储量增长;矿山规?;蓟潭冉徊教嵘?,产业结构进一步优化;矿产资源开发利用水平稳步提升,大宗金属矿产开采回采率大多达到90%以上,选矿回收率大多处于85%水平;绿色矿业发展新格局基本形成,已经建成绿色矿山953家。尽管如此,我国人均矿产资源占有量不足的国情没有改变,油气、铁、铜等大宗矿产人均储量远低于世界平均水平,石油、铁矿石、铜矿、镍矿等对外依存度较高,资源供应风险问题依然存在;矿山开采破坏环境问题依然严重,矿山企业综合利用动力不足,资源综合利用税费减免政策有待完善;具有储量优势的矿产业发展缓慢,企业创新能力不强,高端产品研发不足。

“十四五”时期,新一轮科技革命和产业变革不断深入,我国还处于工业化发展阶段,矿产资源需求仍然在高位运行,锂、钴等矿产需求还会持续增加。新冠肺炎疫情影响持续深远,国际环境日趋复杂,矿产资源供应安全风险增加。

发展绿色矿业是矿业高质量发展的时代要求,也是建设生态文明、矿业转型升级的必然选择?!督ㄒ椤诽岢霰U夏茉春驼铰孕钥蟛试窗踩?,提高矿产资源开发?;に?,破除妨碍生产要素市场化配置的体制机制障碍,降低全社会交易成本。笔者认为,“十四五”时期,一要保障战略性矿产资源安全,实施新一轮找矿突破战略行动,加大对油气等战略性矿产资源勘查开发力度,建设一批能源资源基地和国家规划矿区,建立矿产资源储备制度,提升矿产资源开发制度性开放水平。二要转变矿产资源绿色发展方式,加强引导行业自律,全面提升矿产资源节约和综合利用水平。以自然恢复为主,强化市场机制,加快历史遗留矿山环境恢复治理。三要疏通矿产资源全产业链供给堵点,加快矿产资源法修改,深化矿产资源管理制度改革,全面推行“净矿”出让,完善油气区块退出机制,提速矿产资源勘查开发审批。

四、以科学用海促陆海统筹、建海洋强国

“十三五”期间,我国海洋资源利用和?;ば薷闯尚灾?,逐渐建立滨海湿地?;ず臀詈9芸爻ばЩ?,“蓝色海湾”“南红北柳”“生态岛礁”等生态修复工程重点推进;海洋经济总体保持稳步增长,2018年全国海洋生产总值达到83415亿元,占国内生产总值的9.3%。但当前海岸带地区资源利用粗放、低效与过度问题并存,近岸海洋生态系统功能退化,典型海洋生态系统受损严重。我国距离大陆海岸线1公里范围内海域被开发利用的面积比例已超过80%,海岸人工化趋势明显;2018年全国入海河口、海湾、滩涂湿地、珊瑚礁、红树林和海草床等典型海洋生态系统中,处于亚健康和不健康状态的海洋生态系统占76.2%。此外,海洋科技自主创新能力有待提升,战略性新兴产业规模小、竞争力不强,国际海洋规则制定的主导权和话语权有待增强。

“十四五”时期,国家重大区域发展战略为海洋经济转变发展方式、优化产业结构带来更多机遇,也对海洋海岸带空间布局与政策机制提出更高要求。沿海地区人口密集、产业集聚、资源环境压力大,低效益、粗放型的开发利用模式难以为继,海洋资源供需矛盾和优化开发利用问题亟待破解。此外,周边海上安全形势错综复杂,全球海洋治理出现新动向,和平发展、合作共赢、命运共担成为新时代海洋强国建设的新路径。

《建议》提出“坚持陆海统筹,发展海洋经济,建设海洋强国”的要求。笔者认为,“十四五”时期,一要坚持陆海统筹,健全海洋资源开发?;ぶ贫?,实施以生态系统为基础的海岸带综合管理,筑牢海洋生态安全屏障。二要加快海洋科技创新步伐,培育壮大海洋战略性新兴产业,打造世界一流港口群和沿海城市带,建设全球海洋中心城市,推动海洋经济高质量发展。三要秉持开放合作,持续推进深海极地战略性工作,拓展蓝色伙伴关系,构建海洋命运共同体,坚决维护国家海洋权益。

五、以林草?;ぶ琳?、促永续利用

第九次全国森林资源清查成果显示,我国森林面积33亿亩,其中人工林12亿亩,我国已成为全球森林资源增长最多的国家和人工林面积最大、贡献度最大的国家;林业绿色惠民效果显现,2019年林业产业总产值达到7.56万亿元;森林草地休养生息逐步实施,2014年~2019年退耕还林还草6683.8万亩。但仍应看到,森林整体质量仍不高,生态功能好的森林面积只占13%,质量等级好的森林面积只占19%;森林退化问题突出,退化防护林面积1.12亿亩;2018年重点天然草原平均牲畜超载率达10.2%。

“十四五”时期,林草生态产品供给和服务能力与人民群众的期盼还有很大差距,亟须科学促进人工修复国土绿化,推动国土绿化由规模速度型向数量、质量、效益并进型转变。同时,在当前复杂多变的国际关系背景下,全球已有100多个国家不断收紧原木出口政策,我国近一半木材依赖进口,亟须增加木材储备,降低木材对外依存度,缓解林木进口压力。因此,未来五年应加强整体?;?、系统修复、综合治理,以推进森林质量提升、强化城乡人居环境绿化、加强林木资源战略储备为工作重点。

《建议》提出“提升生态系统质量和稳定性”“开展大规模国土绿化行动”“推行草原森林河流湖泊休养生息”。笔者认为,“十四五”时期,一要提高森林、草原生态系统质量。实行天然林?;び牍媪止芾聿⒐?,提高混交林培育占比,逐步减少幼龄林采伐比重,适时开展森林质量监测与森林生态系统修复,形成高效、稳定和可持续的森林生态系统。按照维护国家生态安全、保障草原畜牧业健康发展的原则,对生态红线内草原系统与生态红线外基本草原实行系统?;?。二要科学开展国土绿化。尊重自然生态系统规律,根据可利用生态用水量和土地宜林性培育林草植被;推进城市人居环境绿化建设,鼓励有条件地区建设森林城市;建设生态乡村,?;は绱遄匀簧?,提高乡村道路绿化率。三要健全国家储备林制度。推进国家储备林基地建设,遴选自然条件适宜地区,通过修复提升现有林质量、集中栽培新增人工林等措施,保障工业原料林和大径级用材林国内供给率,?;ふ湎∈髦?,维护国家木材安全;四要加强禁牧休牧和草畜平衡,落实和完善草原奖补政策,依法查处超载过牧和禁牧休牧期违规放牧行为。

六、以湿地?;ぱ谭?、育栖居福地

自加入《湿地公约》以来,我国高度重视湿地?;すぷ?,相继采取了一系列重大举措加强湿地?;び牖指?,初步形成了以湿地自然?;で魈宓氖乇;ぬ逑?,建立了国际重要湿地57处,全国湿地生态状况总体改善,部分重要湿地生态状况明显改善,湿地生态功能有所提升。

同时,由于历史破坏或过度开发利用,部分湿地生态功能降低,滨海湿地、红树林等正面临生态系统退化、生物多样性减少、蓄水调洪能力下降、水污染严重等问题;洞庭湖、鄱阳湖等湖泊面积大幅萎缩,导致淡水蓄水能力明显下降;国家还未出台湿地?;し煞ü?,湿地?;せ粕胁煌晟?,全社会湿地?;ひ馐队写岣?。

《建议》要求“强化河湖长制,加强大江大河和重要湖泊湿地生态?;ぶ卫怼?。据此,“十四五”时期,一要尽快完善全面?;な刂贫?。尽快研究出台《湿地?;しā坊颉妒乇;ぬ趵?,加强湿地监测体系建设,完善湿地三级管理体系,定期更新国家重要湿地、省级重要湿地和一般湿地名录。二要全面加强湿地?;?。重点加强湿地生态系统典型、珍稀濒危物种集中分布的自然湿地?;?,保障湿地生态用水,加强退化湿地生态恢复,提升生物多样性和水源涵养能力,恢复湿地数量、质量和功能。三要加强湿地?;ば逃团嘌?,结合世界湿地日、世界野生动植物日等开展宣传教育活动,提高全社会湿地?;ひ馐?。

七、以节约用水延发展命脉、润三生空间

“十三五”以来,全国深入贯彻落实最严格水资源管理制度,实施水资源消耗总量和强度双控行动,全国用水总量每年控制在6100亿立方米以内;全国用水效率进一步提升,2019年全国万元国内生产总值用水量和万元工业增加值用水量分别比2018年下降5.7%和8.7%。但同时,在水资源总量和人均水资源量双不足的基本国情下,水资源过度开发问题仍然严峻,华北地下水超采区面积18万平方千米,黄河流域水资源开发利用率达80%,远超一般流域40%生态警戒线;由于经济社会发展大量挤占河道内生态用水和超采地下水,许多地区出现河流断流、干涸,湖泊、湿地萎缩,入海水量减少,河口淤积萎缩、地下水位持续下降、地面沉降、海水入侵、土地沙化等一系列与水有关的生态环境问题。

《建议》提出“实施国家节水行动,建立水资源刚性约束制度”。笔者认为,“十四五”时期,一要严格用水总量和强度管控,完善规划和建设项目水资源论证制度,合理确定产业布局、结构和规模。二要继续实施国家节水行动,大力推进节水灌溉,优化调整农作物种植结构;大力推进工业节水改造,推动高耗水行业节水增效;全面推进节水型城市建设,深入开展公共领域节水。三是以华北地区为重点,加快推进地下水超采区综合治理,划定地下水禁采区、限采区,分区实施地下水禁采、限采措施。四是强化水生态安全?;?,制定河湖岸线用途管制规则,确保常年水域空间、行蓄滞洪区、水源涵养区、水土保持区、饮用水水源地?;で人占洳槐患氛?。

八、以生态产品增民生福祉、造金山银山

党的十八大以来,生态产品供给明显增加,25个山水林田湖草生态修复工程试点有序推进,三江源等10个国家公园试点稳步开展,新建国家级自然?;で?11处,生态产品价值实现已形成一批生态资源指标及产权交易、生态修复及价值提升、生态产业化经营、生态补偿等典型案例和先进做法。但整体上生态产品交易范围较窄,交易规则有待细化完善,各方权利人收益分配规则尚不成熟,市场化、多元化生态?;げ钩ソ仙?,?;ふ吆褪芤嬲吡夹曰ザ奶逯苹粕胁煌晟?。

“十四五”时期,有必要增加生态产品供给,以满足人民日益增长的优美生态环境需要。一要健全促进生态产品价值实现的金融政策。推进自然资源统一确权登记在绿色金融市场中的应用,探索林地草地承包权和经营权分离机制,创新林权抵押贷款模式,开展公益林补偿收益权质押贷款试点。二要制定生态产品市场交易细则。扩大生态产品竞争性出让,推动生态产品供给区和受益区成为独立市场主体,鼓励相关行业与企业积极参与市场交易,提升生态?;せ?。规范碳排放权、用能权、水权市场交易细则,建立典型生态产品交易信息平台和服务体系,为交易主体提供价格及供求信息,降低交易成本。三要规范生态产品交易收益分配。明晰生态产品所有权及其行使主体,划清全民所有权、集体所有权与个人使用权、收益权等权益的边界和范围,制定生态产品交易收益分配细则,完善收益分配监督监管。

(作者单位:中国自然资源经济研究院)

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